需要赋予慢性灾害的直接受害者以表达其利益诉求的机会

作者：周 飙

云南60年一遇的特大旱灾仍在延续中，若无重大意外，旱情将持续到五月雨季来临；正在北京出席两会的省委书记和省长，相继向媒体表达了抗灾决心和有关政策措施，表示将不惜代价向缺水地区运水以保障其饮水安全，将兴建更多五小水利来提升旱区储水能力，并在未来积极推动金沙江滇中调水等大型引水工程。

可以预料的是，最困难的时刻尚未到来，随着各地小水库的逐渐枯竭，雨季前的最后两个月将更加难熬；同时，在较轻的程度上，旱情也在贵州广西等西南其它地区蔓延和持续；然而，值得深思的是，这样一种日益加剧的危机局面，其所引发的社会关注和反应，与其他自然灾害相比，形成了鲜明的对照。

显然，旱灾缺乏突发性自然灾害所具有的传播学优势，因为它是慢性灾难。旱灾的后果需要长达数月的缓慢煎熬之后才逐渐显现，这期间拍不到惊心动魄的画面，也找不出千钧一发的悬念。

有经验的官员，都不会错过地震和水灾的场面，处理突发灾难是提升政府的合法性的极好机会，而作为政治市场的竞争者，缺席灾难现场而将上镜机会让给对手，将付出极高的代价，这与他在现场是否能真正起作用是没有关系的；这一点，卡特里娜之后的小布什一定深有体会。

正是在上述激励机制的引导下，各国政府的资源配置、职能设计和行为方式，都被塑造为以“事件-响应”模式为主导的结构；与日常常规职能相比，突发事件处理不成比例占据了大量的财政、人力和政治关注资源。

这一机制同样作用于慈善业，与灾难的强大传播力相对应的，是公众的高昂捐款热情，它让那些专注于紧急灾难救助的慈善组织获得了不成比例的高额善款，而更多如旱灾这样缓慢渐进发展的灾难，却很难得到救助；激励机制的同构削弱了公共安全机制与慈善业的互补性，否则，它们通过错开方向可以获得更好的效果。

紧急和慢性灾难的激励差异，还可能导致更隐秘也更严重的政策后果，即，在评估一项水利工程的风险时，高估降低水灾风险的收益，而低估增加旱灾风险的代价；比如一个干流大水坝，可以利用库容减少水灾，同时却可能导致下游干旱，由于水灾因其突发性而在决策过程的意见和利益竞争中占据优先地位，下游很可能因此承担不公正的风险和代价。

要纠正上述激励差异所带来的扭曲，需要赋予慢性灾害的直接受害者以表达其利益诉求的机会，如果他们的关切和利益主张能在诸如水利工程的评估决策、公共安全机制的安排、抗灾预算的配置中，获得充分有效的表达，那么，慢性灾害就不至于被过度忽视。