多名政协委员建议实现“侦羁分离”，公安部答复称侦羁合一更利于打击犯罪

　　“躲猫猫”事件余热未退“喝开水喝死”、“做噩梦猝死”“鞋带自缢死”等又轮番上演。相关报道扑朔迷离，足以勾起民间对看守所的强烈好奇：这究竟是怎样一种机构，为何“怪诞”百出、“闹剧”连连？而在每年3月举行的全国两会上，看守所法律监督问题也成为人大代表和政协委员们注目的焦点。

　　2009年提案改由司法行政部门管辖

　　“躲猫猫”事件后不久，全国政协委员、社科院科研局研究员刘白驹在2009年两会上递交提案，建议尽快制定《看守所法》，其中明确提出：“看守所由公安机关管辖弊大于利，建议改由司法行政部门管辖。”

　　其理由是：公安机关也是侦查机关，由公安机关管辖看守所，固然方便公安机关采取讯问、鉴定、辨认等侦查措施，但不利于避免刑讯逼供、超期羁押等问题。改由司法行政部门管辖后，司法行政部门与公安机关互相配合、互相制约，有利于而不是妨碍侦查工作的合法进行。

　　这一提案引发强烈的社会反响，一度被认为有望推动看守所管辖的改革。然而时隔一年，此间尚无动静。

　　2010年建议“修法”强化检察院监督

　　今年两会，看守所管辖再次成为政协委员们关注的焦点。两名政协委员，重庆市检察院第一分院副院长李钺锋和南开法学院副院长侯欣一，都将矛头对准了现行的看守所管理体制，但两人给出对策有所不同。

　　侯欣一的主张基本与刘白驹一致，即将看守所移交给司法行政机构管理，形成侦查权与羁押权分离，从而制约侦查机关的权力。他在接受媒体采访时指出，“躲猫猫”事件的发生，实际上是由于司法权限配置缺陷而导致。国家体制转型时期，很多关系尚未理顺。假设司法行政机构把看守所纳入，类似“躲猫猫”的事件就会大为减少。

　　李钺锋则寄望于在现有的看守所管理体制下，通过“修法”强化检察院对看守所的监督。他指出，看守所的高度封闭，导致外部监督严重匮乏，是滋生问题的主要原因，并建议尽快启动立法程序，明确规定看守所的管理和法律监督体制，全面规范看守所的执法行为。

　　背景链接

　　所谓“侦羁分离”是指看守所移交给司法行政机关管辖。理由是，看守所的职能本应限于羁押。但实际中由于隶属公安机关，看守所往往主动或被动承担了侦查甚至破案的职能。

　　在法律界“侦羁分离”基本已成共识。1983年监管机构体制改革时，曾提出要把劳教所从公安部门剥离出来，由司法行政部门管理。但考虑到当时的“严打”需要，加之司法部刚刚重建，因而“暂缓移交”，仅把监狱移交至司法部门管理。

　　公安部答复

　　当侯欣一与李钺锋向媒体讲解自己的提案内容时，刘白驹的提案已经获得了公安部的答复。主要内容如下：

　　“制定《看守所法》的条件还不成熟”

　　对于“尽快制定《看守所法》”的建议，公安部答复中承认，随着国家民主与法制建设的进步，《看守所条例》与形势、任务的需要不相适应的问题日渐突出。对此，考虑从两个方面进行改进：修改《刑事诉讼法》，明确看守所法律地位和羁押问题；修改《看守所条例》，完善看守所管理制度。

　　答复称，看守所作为刑事羁押机关，虽然不直接参与刑事诉讼活动，但与之密切相关，是直接为刑事诉讼服务的。但《刑事诉讼法》在这方面存在严重缺位。公安部门将积极建议立法机关，在修改《刑事诉讼法》时明确看守所的性质和羁押的对象、条件、程序、期限等问题，将羁押纳入刑事诉讼程序。

　　修改《看守所条例》过程中，公安部称将重点解决如下问题：一是保障在押人员的合法权益，包括：建立告知制度，在收押时告知权利和必须遵守的管理制度；在押人员会见、通信权；辩护和获得律师帮助权，特别是律师会见权；控告举报权等。

　　此外，公安部在答复中称，在《刑事诉讼法》相关规定缺位下，制定《看守所法》的条件还不成熟。

　　“侦羁合一体现了社会主义法制文明”

　　对呼声最高的“侦羁分离”建议，公安部在答复中明确否定。“我们认为公安机关管理看守所的体制符合中国国情，不宜改变。”并列举如下三个方面理由：

　　理由一：侦羁合一更利于打击犯罪

　　答复中称，当前正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期，公安机关肩负的打击犯罪、维护社会治安稳定的任务十分繁重。看守所由公安机关管理，一是有利于违法犯罪信息的采集和研判。看守所收押人员的信息是“违法犯罪人员信息库”的基础信息源，对公安机关预防和打击违法犯罪有着重要作用。

　　二是有利于提高公安机关侦破案件的能力。看守所在押人员掌握较多的犯罪线索，是名副其实的“刑事犯罪情报库”。公安机关管理看守所，可以及时掌握这些犯罪线索，扩大侦查范围，拓宽侦破渠道，加快破案速度。

　　三有利于公安机关处置看守所突发事件，保证安全。公安机关管理看守所，可以跨警种及时调集警力、物力，迅速处置突发事件。如果由两个部门管理，一旦发生重大突发事件，跨部门的沟通、协调、配合可能会贻误战机。

　　理由二：体现社会主义法制文明

　　目前，监狱由司法行政机构管辖。答复称，看守所管理体制与我国刑事法律制度有关。在国外，审前保释是常规，羁押是例外，羁押是为庭审服务；在我国，审前羁押是常规，保释是例外，羁押是为侦查、起诉、审判服务。看守所由公安机关管理，有助于侦查办案部门与监管部门的协调配合，保证侦查办案工作的顺利进行。

　　答复还称，看守所的性质、任务与监狱有着本质不同，现行法律将审前羁押职能与对罪犯刑罚执行职能分别配置给不同的国家机关，是从制度上确立了犯罪嫌疑人、被告人不同于罪犯的法律地位，也便于对其实行区别对待、区别管理。看守所与监狱分开的管理体制，体现了社会主义法制文明。

　　理由三：刑讯逼供和超期羁押与看守所没关系

　　学术界批评看守所管理体制的一个重要理由是，容易滋生刑讯逼供和超期羁押等违法行政行为。对此，公安部也做了答复。

　　答复中称，刑讯逼供和超期羁押的发生是由多种因素造成的，与看守所管理体制没有关系。关于刑讯逼供，答复称主要发生在送押前。“1998年来，全国公安机关查处刑讯逼供案件中，发生在看守所的占总数的1%。”

　　关于超期羁押，答复称，不是看守所超期关押，而是公、检、法三家办案机关超过法定羁押期限在办案，因此三家都存在超期羁押问题。2003年，公、检、法三家在全国范围内开展了清理超期羁押专项行动。截至2009年5月底，公安、检察机关超期的不足10人，法院超期的也只有20几人。

　　提案委员：

　　公安部的答复也有一定道理

　　“公安部的答复也有一定道理。”政协委员刘白驹接受本报记者采访时表示。他表示，看守所涉及到很多问题，如司法体制、律师会见等，单独改变管辖权不能根本上解决超期羁押、牢头狱霸等问题。刘白驹寄望于《刑事诉讼法》的修改，从国家法律的层面，明确看守所的法律地位和性质。

　　(以上内容摘自公安部相关答复)

　　本报两会记者组　邓江波　李月刚　发自北京